10月15日，酝酿已久的《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》正式实施，规范和完善在华工作外国人社保终于有了正式规定。

从准备到实施，漫长等待，多方博弈之后，涉及几十万在华工作外国人的利益正式上升到层面。利益、国际惯例，以及完善社保法律体系都在其中起到重要作用。

粗略估算，《办法》实施之后，23.17万在华拥有正式工作许可的外国人将每月为中国社保资金篮子增加约13亿元收入。“这不包括那些没有取得正式工作许可的外国人，实际数字要比这大得多。”

“这是在社保方面与国际接轨的表现，同时也有利于促进其他与中国在社保双边互免上的进一步合作。”专家表示。

新金融记者  彭俊勇 北京报道

涉及超过23万人

对在北京工作的澳大利亚人Tegan来说，在中国缴纳社保曾经是远在天边的事情。“在这之前完全不了解，总以为五险与外籍员工无关。”

2011年9月6日，人力资源和社会保障部部长尹蔚民签署了中华人民共和国人力资源和社会保障部第16号令：《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》(以下简称办法)，自2011年10月15日起施行。

“这是国际惯例，按照国际惯例要求外国人强制参保，有利于完善社会保障的法律体系，办法将填补这一法律空缺。”劳动关系和社保专家洪桂彬告诉新金融记者。

目前世界大多数在外国人社会保险参保方面执行国民待遇原则，而我国对这一问题始终未有明确。“诸多问题没有相应的规范，有些外国人不想参加社会保险，有些外国人想参加社会保险却参加不了。” 对于Tegan这样在华工作的外国人，如何纳入中国的社保系统一直是个争议不断的话题。

洪桂彬表示，“办法的出台的原因是国际惯例和完善本国社会保障制度的需要。”

2011年7月1日起实施的《社会保险法》第九十七条规定，外国人在中国境内就业的，参照本法规定参加社会保险。由于该法已经实施，而对外国人如何参保尚未明确，因此亟须出台细则加以明确。

一般来讲，在中国境内就业的外国人，是指依法获得《外国人就业证》、《外国专家证》、《外国常驻记者证》等就业证件和外国人居留证件，以及持有《外国人居留证》，在中国境内合法就业的非中国国籍的人员。

数据显示，2010年年末持外国人就业证在中国工作的外国人共23.17万人，持港澳台人员就业证在内地工作的港澳台人员共8.98万人。而未纳入统计范畴的在华工作外国人还要更多，至少有60万人。广州打黑工的非洲人，几乎都未纳入统计之列。

就是说，《办法》公布后不包括港澳台人员，至少23万外国人需要在中国交纳社会保险。而事实上，到底多少在华工作外国人一直很难统计出准确数字，“办法针对的主要是合法在华工作人员。”而在这23.17万外国人中，韩、德国两国属于特例。

人保部国际劳动保障研究所马永堂介绍，目前我国分别与韩国、德国签订了社会保险双边协定(所谓互免，是指签约国双方驻外人员参加本国社会保险的前提下，无须参加境外社会保险，以此避免同时承担缔约两国法律规定的参加社会保险的义务)。

“这就意味着，德国公民和韩国公民在中国境内就业，可以分别不参加基本养老保险、失业保险和生育保险，但还应参加医疗保险和工伤保险。”

对此，洪桂彬认为，中韩、中德的双边协议可互免部分社会保险缴费义务，在经济全球化背景下，可以减少跨国公司的用工成本，避免社会保险的双重缴费。

对《办法》知者甚少

《办法》开始实施，尴尬之处在于，多数在华工作的外国人对此却知之甚少，缴纳意愿淡薄。　　作为某知名视频网站的外籍员工，在中国交社保，成为了Tegan目前和朋友交流不可或缺的话题。“需要向中国同事了解情况，要是真在中国工作领取退休金也是一件不错的事情。”而问题在于“不知道哪天我就回国了，之后怎么办？”

对在中国缴纳社保“不了解，不清楚”的状态，是在华外籍员工中的一种普遍情况。在华外企中长久以来的习惯是，给外籍员工办global insurance package(一揽子全球保险)，“而且自己在祖国也有个人及家庭保险，所以完全不会主动要求，如果要求也是需要员工能够自己指定保险公司。”

事实上，早在该办法出台前，各地就陆续出台了一些外国人参保政策，但是多方面原因导致实施并不理想。

以上海为例，2009年10月10日上海市规定：外国人可缴纳养老、工伤、医疗保险，不缴纳失业、生育保险，（胃肠机）即中国人常说的“五险”，这就意味着与当地人适用一样的政策。

然而2009年10月至2011年4月，在上海合法就业的外国人约6.5万人，实际缴纳社保的外国人数不足100人，不到0.2%。此次办法出台后，外国人本人的参保意愿未有明显改变。

“对在华就业的外国人本人而言，由于境内或境外雇主通常为其已参加商业保险计划，因此其参保意愿并不明显，特别是个人需要额外承担费用会导致收入降低时。”洪桂彬分析。“鉴于大部分外籍员工自己本身在来华前就已经购买个人保险，而且在中国本身系统并不完善的情况下保持观望态度。”某外企人力资源部人士对新金融记者表示。

“在在华外国人中间推行社保需要一个过程，不是一蹴而就的事情。”马永堂介绍，“任何在中国境内的企业及员工都应该遵守中国的法律法规，制度不完善需要经过实践的检验和调整，所以该规定也是以暂行办法出台，这其实也是对在华工作外国人的一种保护。”

而Tegan担心的是，“一旦有需要或者更换雇主，之前交的保险会不会很顺利地转移”？

成本增加遭反对

早在《办法》征求意见之际，不同声音就已经出现，外国商会在其中扮演着代言人角色。

2011年6月23日，中国美国商会(The American Chamber of Commerce in the People's Republic of China)，在其致人保部的意见和建议中表示：“《暂行办法》暂拟给予在中国的外国员工和中国员工同等对待，并确保其社会福利需求能够得到满足，对此中美商会表示赞赏。”

同时却要求，“员工在受聘时应当能够与用人单位一道自愿地决定参加哪种中国的社会保险计划。此外，员工在决定离开中国时，应当能够随时从所有五个保险账户中将资金取出。”即要求外国人参保属于“可选项”而不是“必选项”，而这与《办法》的要求明显相左。

“《办法》符合国际惯例和中国的主权利益。强制参保政策执行以后，会间接促进间的社会保险互免计划的推进，降低各跨国企业的国际人工成本，促进劳动力的合理流动。”洪桂彬表示，“简单地说要求外国人参保属于‘应选项’而非‘可选项’”。

而实质上，办法实施之后带来的成本增加才是反对者反对的真正原因。

美国社会保障署(U.S. Social Security Administration)的全球社会保障项目数据统计，中国的养老保险费率在所统计的172个国际和地区的中高居前五名，加上外国人薪酬普遍较高，因此增加在华成本毋庸置疑，这是反对声音的主要原因。

另一方面，在华跨国企业看重的是希望母国能够与中国尽早签署双边互免协议，以避免重复缴纳保险。

中国美国商会即表示“我们还建议将《暂行办法》的实施时间至少推迟一年，以便使中国政府有时间明确要求和程序，落实所有必要的流程，与其他就双边互免协定展开谈判。这也将使得聘用外国人的公司能够有充裕的时间做出调整，以便符合法律要求， 而不会影响业务经营。”

相关法规的不健全以及双边互免协议的缺失，中国企业和承受了不应有的损失，尽快落实双边互免协议，也被认为是此次《办法》实施的目的之一。

长久以来，中国对外劳动力输出数量庞大(主要集中在日本、韩国等东亚)，其雇主多系中国企业在海外投资设立的公司，但各国普遍要求中国籍雇员参加当地社保，致使中国企业承受较高的人工成本。

当中国雇主以“存在双重缴费为由”提出要求减免社保费用时，各国通常以社保政策系一国主权范畴，中国没有相应的互免协议作为抗辩理由，导致中国企业用工成本的升高，实质上使中国企业“很多钱其实是白交了”。

“本《办法》的出台，将倒逼部分积极与中国磋商，主动洽谈互免计划，推进双边互免协议的签订，以降低该国在中国境内企业的用工成本。”同时，也将降低中国企业在缔约国的海外运营成本，好处显而易见。

或出现消极执行

事实上，《办法》如何得到贯彻和实施，才是考验各地社保部门的关键，显然，各地对此准备不足。

目前为止，在出台地方实施细则上，各地未有动向，特别是北京、上海、苏州等雇用外国人较为集中的地区仍处于观望状态。《办法》的“消极执行”或将持续一段时间。

根据《办法》规定，用人单位招用外国人的，应当自办理就业证件之日起30日内为其办理社会保险登记，未执行者，按照社会保险法、《劳动保障监察条例》等法律、行政法规和有关规章的规定处理。显然，“拖”不是一个可以顺利实施的办法。

“不少外资企业表示不赞同强制参保，认为此举会大幅提高用工成本和投资成本，且与中国计划生育政策和失业保险制度不符。”洪桂彬坦陈。

根据上海市之前的参保政策，外国人的工资一般高于社会平均三倍，一般封顶缴费。如按上年度社会平均工资三倍计算，其数值为11688元，其中单位缴费比例为37%(养老22%+医疗12%+工伤0.5%+生育0.8%+失业1.7%)，为4324.56元/月，个人缴费比例为11%(养老8%+医疗2%+失业1%)，为1285.68元/月，合计超过5500元。按此计算，23万在华工作外国人每月缴纳社会保险总金额将近13亿元。

对此洪桂彬认为，从理论上来说，《办法》的实施有利于实现外国人在社会保险方面的国民待遇。但客观执行效果会受到各种因素的影响，特别是在医疗和生育两方面(如外国人一般会选择回国治疗、生产，而非到中国的医院治病享受中国医保)。

此前各地出台的外国人参保政策，多为允许外国职工参加养老、医疗和工伤保险，而不设置生育和失业保险的参保条件。

如同2005年10月1日实施的《台湾香港澳门居民在中国内地就业管理规定》一样，当时规定要求，“用人单位与聘雇的台、港、澳人员应当签订劳动合同，并按照《社会保险费征缴暂行条例》的规定缴纳社会保险费。”但该条的强制性规定因为地方未出台配套细则而“夭折”，各地参保实务中并未强制港澳台人员“应当”缴纳社会保险费。

“办法的出台，总体利大于弊，有利于推进中国社会保险的国际化进程、规范外国人在境内的社会保险管理”，洪桂彬表示。

而Tegan的担心其实则完全不必，根据办法规定，“在达到规定的领取养老金年龄前离境的，其社会保险个人账户予以保留，再次来中国就业的，缴费年限累计计算；经本人书面申请终止社会保险关系的，也可以将其社会保险个人账户储存额一次性支付给本人。”